来源：中国新闻周刊
在过去的一段时间里，最让基层检察官头疼的考核任务，恐怕就是“案-件比”了。为了应对考核，基层检察官不愿把一些本应退回公安机关补充侦查（以下简称“退补”）的案件退补；为提高定刑量刑建议采纳率，提前跟法官沟通量刑；为提高认罪认罚适用率，反复提审嫌疑人劝其认罪认罚。
这一问题也引起了最高人民检察院（以下简称“最高检”）的重视。近日，最高检在一次分析研判检察办案质效的会议上明确提出，有一些检察机关、检察人员过于关注数据指标、考核排名，把工作着力点放在片面追求数据好看、排名靠前上，没有把注意力集中在高质效办案上。“究其原因，不当考核是重要因素。”
最高检检察长应勇在会议上说，在全国范围内用一组指标、一个标准、一套数据来衡量、评价各地检察履职优劣，既不科学，也不全面，更不合理，不符合实事求是这一党的根本思想路线，不符合司法工作规律、检察工作规律。
12月5日，最高检召开新闻发布会，常务副检察长童建明介绍称，今年10月最高检先后召开检委会、党组会，决定取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核，不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报（下称“一取消三不再”）。
让广大检察人员不被数据所困、不为考核所累，多位受访的检察官和法学专家等告诉《中国新闻周刊》，最高检明确砍掉不当考核后，检察官将得到“松绑”。
最高人民检察院外景。2024年10月，最高检做出“一取消三不再”的决定。图/视觉中国
“案-件比”下的退补顾虑
胡增瑞曾在江苏省一地级市检察院做过7年检察官，从事过公诉、批捕工作，现为上海星瀚律师事务所刑事辩护中心主任。
“我们发现一些可以让当事人无罪或罪轻的证据，建议检察官退补，但是有的检察官表示，涉及‘案-件比’的考核，他们没有动力退补。”在接受《中国新闻周刊》采访时，胡增瑞这样说。
何为“案-件比”？在司法实践中，其又因何成为制约检察官退补的因素？
在2019年1月召开的全国检察长会议上，最高检提出了“案-件比”的概念，2020年4月，最高检颁布《检察机关案件质量主要评价指标》，标志着检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。
2020年6月，有两名河北省检察院人员在《河北法治报》发文称，“案-件比”中的“案”是指发生在人民群众身边的具体案件，“件”是指这些具体案件进入司法程序后所经历的诉讼环节。“案-件比”是二者之间的一组对比关系。举例说，公安机关立案是一件，检察机关起诉是一件，法院审判又是一件。一个案子，被不同的办案环节统计成3件。“案-件比”可以表述为1：3。随着诉讼环节的增多，“案”和“件”比值中的分母还会增加，“件”数越高，“案”经历的诉讼环节越多，办案时间可能就越长；反之，说明“案”经历的诉讼环节越少，办案时间越短。
对检察机关内部统计而言，理想的“案-件比”应当是1：1，即一个案子进入检察机关后，在经过诉讼程序后一次性办结，这样司法资源投入最少。因此，“案-件比”被形象地称为衡量司法办案质效的GDP。
该文还称，“案”的选取是在检察机关受理审查起诉件数（剔除受理审查起诉后改变管辖的案件数）外，加上不捕复议、不捕复核、批捕（不批捕）申诉中维持原决定的案件数，作为“案”的基准数。“件”的选取，除了“案”的基准数外，共有16项业务活动计入“件”的集合，它们分别是不批捕复议、不批捕复核、批捕（不批捕）申诉、一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查、不起诉复议、不起诉复核等。
胡增瑞认为，“案-件比”考核的制定初衷是好的。因为根据法律规定，一些重大疑难复杂案件的审查起诉期，经过“二退三延”（指在刑事诉讼中，检察机关在审查起诉阶段，对于需要补充侦查的案件，可以退回公安机关补充侦查两次，并且可以延长审查起诉期限三次）最长可达六个半月。实践中出现一种情况，就是有的检察官对一些案件以“重大疑难复杂”为借口久拖不办，制定“案-件比”的考核指标后，可以促使他们不要随意延长办案期限。
不过，“案-件比”的考核指标在司法实践中有时也起到了反作用。
华东地区一位县级检察院检察官孙可（化名）告诉《中国新闻周刊》，有的案件本应该退补，但是一退补就会影响自己的考核（案件退补一次，“案-件比”就是1：2）。“在没有‘案-件比’考核前，我感觉没有这种压力，遇到一起案件，我们发现公安机关侦查阶段确实有瑕疵，就会毫不犹豫地退补。但是现在一退补就等于增加了一个环节，‘案-件比’就会超过1：1，导致考核扣分。因此，我们现在为了考核不愿意退补。”
事实上，检察官这种顾虑具有普遍性。据媒体报道，中国政法大学教授印波曾在7个省份的检察院调研，让他惊讶的是，因为有些地方是按人头计算“案-件比”，退补一起多人犯罪的案件就会显著拉高“案-件比”，很多检察官都不敢退补。
福建省一位基层检察官张浩（化名）告诉《中国新闻周刊》，他曾经承办一起盗窃案件，该案件从卷宗看，不像是疑难复杂案件，但是涉及诸多证据鉴定问题。他在办理该案时，用了2次退补，因此这个案子的“案-件比”就变为了1：3。为了查明案情，他还到被害人的居住地去走访，前后花了几个月时间。“在司法实践中，很多案件的调查成本非常高，有些案件的确是需要退补的。”
张庆军任检察官时曾当选过“省级优秀公诉人”，现为浙江京衡（上海）律师事务所律师。他对《中国新闻周刊》表示，有些案件确实疑难复杂，比如涉黑案件、经济犯罪案件等，往往在短期内办不完，需要退补。但在这种考核机制下，承办检察官明知案件在公安侦查阶段存在事实不清、客观证据缺失等问题，却不敢退补。
如果将这类本该退补的案件起诉到法院，孙可说，法院可能会建议检察院延期审理。根据法律规定，延期审理的次数最多不超过2次，每次不得超过一个月。而每延期审理一次，也会影响“案-件比”的考核，“还不如一开始就退补”。
如果这类案件没有延期审理，正常开庭，那么在庭审时，公诉人就可能会很被动，并导致法官作出无罪判决。
张庆军说，事实上，《刑事诉讼法》对不同案件的审理期限都有明确规定，只要按期办理就可以，如果认为法律有问题，可以通过法律修改等方式调整。没必要在法律存在的前提下，通过考核再对退补等流程做出约束。这么做，等于把内部管理制度凌驾于刑诉法之上。
中国政法大学副校长、刑事司法学院院长刘艳红告诉《中国新闻周刊》，“案-件比”作为考核指标之一，存在形式化的弊端。“案-件比”这一概念提出之后，各地检察机关不断追求该项考核指标在数值上的完美状态，很可能使一些本应发挥纠错功能的程序倒流机制在实践中无法得到有效运转，加剧了报后即捕、捕后即诉的负面影响。
她强调，“案-件比”的提出主要是为了最大限度提高程序效率，避免程序空转，达到案结事了的诉讼效果，在当前的认罪认罚从宽程序中确实具有一定的指导意义。但是，在一些疑难复杂的刑事案件中，还是需要发挥刑事诉讼程序的价值，保障当事人的充分参与并发挥诉讼程序的纠错功能，对此不能设置考核上的负面评价指标，因此取消“案-件比”考核具有利大于弊的效果。
想方设法应付不合理考核
多位受访者称，除了“案-件比”，检察官还面临不捕率、量刑建议采纳率、认罪认罚适用率等多种考核。
孙可表示，他所在的检察院近年来非常“卷”，市检察院要对基层检察院考核，每个季度都要开一次全市检察系统的季度考评会。不但要在大会当众宣读排名，排名靠后的基层检察院检察长还得上台做检讨，之后排名通报纸质版会下发各检察院。所以，基层检察院的检察长压力很大。
据孙可所知，某县检察院检察长因为考核排名低，又不愿上台检讨，后来辞去了检察长职务。
张庆军也表示，考核指标与单位荣誉挂钩，也与检察官个人职务晋升挂钩，考核指标如果在同级检察院系统排名靠前，本院领导升迁的概率也就更大，反之则会被点名通报批评。所以，面对一些不合理的考核，部分检察官会想方设法完成。
“比如有的案子，公安机关知道不构成批捕条件，所以没有移送到检察院。但是我们为了把不捕率提上去，就主动让公安机关‘帮忙’，让他们把治安处罚案件送到检察院提请批捕，然后，我们再向公安机关做出不批捕决定书。我们也明知这些案件构不成批捕条件，这么做只为完成不捕率。”孙可向《中国新闻周刊》举例称。
孙可说，其实最高检未对不捕率做明确要求，但地方上非常“卷”，通常会层层加码。“2021年，我们市检察院要求县检察院不捕率在20%左右，有些地方为了超额完成考核任务，担心排名靠后，又自我加压，相关区县检察院的不捕率达到45%左右。”
另一个受争议的考核指标，是量刑建议采纳率（指法院对检察院提出量刑建议的采纳比率）。孙可说，他所在的检察院，量刑建议采纳率低于90%就扣分。“法官在量刑方面，比检察官专业。我们为了把量刑建议采纳率提上去，有时不得不去找法官提前沟通。”
长春经开区检察院原常务副检察长王天保2023年在《法学论坛》撰文指出，这类“后一司法环节对前一环节”的评价指标并不科学。他以定性量刑建议采纳率举例，这种为了数据而加强的沟通，有损检察机关监督权的威严。
张庆军认为，检察院是法律监督机关，不是审判机关。但现在检察院的量刑建议采纳率居高不下，说明很多认罪认罚案件的量刑建议最后都被法院采纳，这样的采纳率与以审判为中心的诉讼制度改革是相悖的，影响了法院的定罪权和量刑权。
“认罪认罚适用率”也存在争议。根据《刑事诉讼法》“认罪认罚从宽制度”规定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。
据正义网2023年报道，自2018年认罪认罚制度确立，其适用率稳定保持在85%以上。最高检工作报告指出，2023年，检察机关依法适用认罪认罚从宽制度，超过90%的犯罪嫌疑人在检察环节认罪认罚，一审服判率96.8%，高出未适用该制度案件36个百分点。
张浩告诉《中国新闻周刊》，近年来认罪认罚适用率较高是贴合实际的。“毕竟获刑三年以下的轻刑案件占比很高，对这类案件的嫌疑人认罪认罚是最优选择。”最高检的数据也显示，判处三年有期徒刑以下刑罚的案件占比从1999年的不到55%，到最近几年稳定保持在85%以上。
不过，对认罪认罚的评价，也有一些不同声音。胡增瑞称，认罪认罚制度变相减少了律师辩护空间，从过高的比例看，以审判为中心的刑事诉讼制度改革已经被转移到以认罪认罚为中心了。“因为在检察院时，嫌疑人已经认罪认罚，到法院庭审就是走个过场。特别是在对认罪认罚率考核后，检察官就会有动力在提起公诉前，做大量工作让嫌疑人认罪认罚。”
胡增瑞告诉《中国新闻周刊》，他前不久办过一个案件，犯罪嫌疑人一直是被取保候审，他查阅卷宗后深入挖掘案件事实，根据犯罪嫌疑人描述，坚信这是一起无罪案件，当事人也不认罪。“但后来检察官跟他说，如果不认罪认罚，就对嫌疑人批捕，如果认罪认罚，就可以向法院建议缓刑。最终，嫌疑人选择了认罪认罚，目前，该案已经移送法院。”
他表示，律师无法向当事人对判决结果做出许诺，而在上述情况下，犯罪嫌疑人的认罪认罚恐怕是违心的，这也势必导致冤假错案的出现。“曾有一位中级法院法官跟我说，从他的工作看，近年来，该院受理的申诉案件在不断增加，甚至一些认罪认罚的案件的当事人后来也在申诉。”
“一个案件的正常提讯可能一到两次就足够了，为了做到认罪认罚，有检察官会一遍又一遍地去看守所提审。”有媒体援引一位原检察官的话报道称。
除了上述指标之外，基层还有一些其他不合理的考核指标。四川大学法学院博士生导师万毅发表过《检察官绩效考核制度实证研究——以S市检察机关为样本的分析》一文，文中称，某市制定的考核指标细则中，对于撤销案件、不起诉、判无罪的案件，每名检察人员扣30分。公诉部门存疑不起诉的，每人扣10分。对有逮捕必要的犯罪嫌疑人作出不批准逮捕决定后，经复议改捕，每人扣10分。
河南省焦作市人民检察院公诉处原处长张南京告诉《中国新闻周刊》，检察机关的主责主业是法律监督，这也是检察官的本职工作。考核和评分标准不合理，会起到反作用，甚至会导致出现冤假错案。对检察官的考核，应侧重其自身职责范围内的业务，促使他们在保证案件质量和检察监督上下功夫。
考核如何能更科学？
我国检察官考核政策在不断变迁调整。1995年，最高检印发的《检察官考核暂行规定》规定：“检察官考核的内容包括：检察工作实绩；思想品德；检察业务和法学理论水平；工作态度和工作作风。重点考核检察工作实绩。”
2002年，最高检颁布《人民检察院基层建设纲要》明确：“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣。改善完善业务工作考核办法，注重对办案质量、效率和综合效果的考核评价。”
不过上述文件规定属于原则性规定，没有具体的考核指标。2020年，最高检颁布《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，确定了79类业务、160项质量指标、109项效率指标、46项效果指标，明确了三类指标的积分规则和方式。同年，最高检又印发《检察机关案件质量主要评价指标》设置指标60项；2023年3月，最高检修改评价指标，将指标精简至46项；2024年1月，再次修改，将指标精简至38项。直到9个月后，最高检做出“一取消三不再”的决定。
近段时间，地方检察院开始响应。10月31日，北京市检察院检察长朱雅频在相关会议上表态，从即日起全市检察机关全面执行“一取消三不再”决定。
一些基层检察官已感受到了变化。孙可向《中国新闻周刊》举例称，此前，他所在的检察院要求，监督立案率（指检察机关对公安机关应当立案的案件进行法律监督，并确保依法立案的比例）的考核要求要达到100%。“以前，我们担心有些案件监督不成，影响考核，就对相关案件不上系统（检察机关内部的办案系统）。近日，市检察院告知我们，今后不考核这项了，不管是否监督成功，如实上系统就行。”
不过，童建明也在上述最高检的发布会上强调，取消一切不必要、不恰当、不合理考核，不是取消所有考核，更不是不要管理、放任“躺平”，而是要优化、转变管理模式，切实、真正把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理上来。
张庆军告诉《中国新闻周刊》，完全取消对检察官的考核并不现实，很多考核是有意义的，比如在公安侦查阶段，办案人员如果存在不让律师会见、不保障犯罪嫌疑人合法权利、刑讯逼供、违法取证等问题，律师就可以向检察院反映（检察院的考核指标中包含对公安机关的监督），这种考核指标如果取消，很可能导致检察官缺少监督公安机关的动力。
目前，最高检尚未明确“一取消三不再”后新的考核细则。曾担任过检察官的北京植德律师事务所合伙人李斌建议，今后考核指标的设定要围绕效果目标，增加多方评价，如其他员额检察官、办案民警、律师、当事人、证人、鉴定人等，“通过办案效果反馈，来倒逼检察官在办案中认真履职”。
孙可则认为，今后出台新的考核指标时，要注重不同地区的差异性。“经济发达地区，和我们这种偏远地区不同，一些指标不宜全国一刀切。”
刘艳红认为，接下来的考核体系建设重点应当是如何确定进入案件评查的案件范围，以及具体的案件评查方式和评查结果的运用。尤其是在纳入案件评查的案件范围方面，目前实务机关有一种倾向，即将捕后不诉、撤回起诉、判决无罪、免予刑事处罚等案件作为重点案件，进行逐案评查，这又回归了唯结果主义导向的考核思路，深值警惕。实质化的案件评查应摒弃“不捕”“不诉”“无罪判决”等结果主义的范围选择，转向真正的“争议性”案件评查制度。
她表示，所谓“争议性”案件，包括社会争议的案件，即社会影响重大、争议较大的案件；检察机关内部争议的案件，如主办检察官和部门主任意见不一致的案件，检委会中存在不同意见的案件，同案不同处理的案件等；控辩发生较大争议的案件，如被告人和辩护律师作无罪辩护的案件等。对于各方均认可的不起诉等案件，则无须纳入案件实质评查的范围。
正如胡增瑞所说，案件毕竟不同于流水线制作出的物品，“制定新的考核指标时，应充分尊重司法案件的规律和本质，必须具有合理性、科学性和可操作性”。
发于2024.12.16总第1168期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：检察机关砍掉不当考核
记者：周群峰（ zhouqunfenghaoren@163.com）
